Rebecca Barber, Just Security: "Le nuove sanzioni alla Siria, Caesar Act, sono illegali"
Il portale Just Security ritiene che il programma di sanzioni voluto dagli Stati Uniti, il cosiddetto Caesar Act, rappresenta, tra l'altro, un esercizio illegale della giurisdizione statunitense all'estero sotto forma di cosiddette 'sanzioni secondarie'"
Di Rebecca Barber* - Just Security
Le nuove sanzioni statunitensi sulla Siria, che sono entrate in vigore il mese scorso, potrebbero portare le sofferenze del popolo siriano a nuovi livelli. In un paese distrutto da oltre un decennio di conflitto, in cui l'83 percento della popolazione vive al di sotto della soglia di povertà definita dal governo siriano , oltre 11 milioni di persone si affidano all'assistenza umanitaria e oltre sei milioni sono stati costretti a lasciare le proprie case, le sanzioni potrebbero far precipitare ulteriormente il paese nella crisi. Se ciò non bastasse, il programma di sanzioni rappresenta anche un esercizio illegale della giurisdizione statunitense all'estero sotto forma di cosiddette "sanzioni secondarie".
Le sanzioni sono state sancite dalla legislazione degli Stati Uniti nel dicembre 2019 quando il presidente Trump ha firmato il National Defense Authorization Act per l'anno fiscale 2020, che ha incorporato il Caesar Syria Civilian Protection Act . Il Caesar Act, che prende il nome da un fotografo militare siriano dal nome in codice che documentava la tortura nelle carceri di Bashar al-Assad, prevede l'imposizione di sanzioni 180 giorni dopo l'entrata in vigore della legge. Individui o entità possono essere soggetti a divieti di viaggio, accesso negato al capitale o altre misure, compreso l'arresto.
La portata illegale ed extraterritoriale delle sanzioni secondarie
Gli Stati Uniti, l'UE e alcuni altri paesi hanno messo in atto altri programmi di sanzioni contro la Siria. Le sanzioni statunitensi preesistenti limitano il commercio e gli investimenti negli Stati Uniti in Siria e vietano i rapporti commerciali con il governo siriano da parte di individui ed entità statunitensi o denominati in dollari USA. L'UE ha inoltre imposto varie restrizioni , come il blocco dei beni e le restrizioni all'importazione / esportazione, applicabili a persone fisiche o giuridiche nell'UE o comunque sotto la giurisdizione dell'UE.
Le nuove sanzioni di hanno un carattere diverso. A differenza delle sanzioni preesistenti, si applicano alle transazioni in qualsiasi parte del mondo che coinvolgono il governo siriano o alcuni settori dell'economia siriana, anche quando tali transazioni non hanno alcun legame con gli Stati Uniti. Tali sanzioni - quelle che pretendono di essere applicate a transazioni con connessioni limitate o inesistenti allo stato sanzionatorio - sono note come "sanzioni secondarie" o "sanzioni extraterritoriali".
Il diritto internazionale limita le materie sulle quali uno Stato può esercitare la giurisdizione. Come regola generale, uno stato può esercitare giurisdizione su individui ed entità all'interno dei suoi confini e sui suoi cittadini ovunque si trovino. Vi sono alcune altre circostanze limitate in cui uno stato può esercitare giurisdizione. Ad esempio, in alcune circostanze molto limitate uno stato può esercitare giurisdizione in relazione a comportamenti che hanno un effetto diretto sul suo territorio o che incidono sui loro cittadini; e alcuni sostengono che in alcune circostanze uno stato può esercitare giurisdizione su entità controllate dai suoi cittadini. Queste regole non sono generalmente considerate come un'autorizzazione per l'imposizione di sanzioni secondarie.
Tuttavia, gli Stati Uniti hanno una storia di applicazione di sanzioni secondarie. La giustificazione giuridica fornita è variata a seconda della natura delle misure imposte. In alcuni casi la giurisdizione è stata affermata sulla base del fatto che la condotta sanzionata colpisce gli Stati Uniti; in alcuni casi gli Stati Uniti hanno affermato che le entità sanzionate sono controllate da cittadini statunitensi; e in altre occasioni si è basato su argomenti relativi alla giurisdizione universale, secondo cui alcuni crimini sono così atroci che gli autori possono essere puniti da qualsiasi stato, ovunque si trovino. La maggior parte degli studiosi non accetta questi argomenti legali in quanto fornisce una base legale per la promulgazione da parte degli Stati Uniti della legislazione nazionale che pretende di regolare l'attività economica degli stranieri in Stati stranieri.
Altri stati e organizzazioni regionali hanno obiettato con veemenza a tali misure, anche adottando una legislazione per bloccarne gli effetti. Nel 2018, ad esempio, in risposta all'adozione da parte degli Stati Uniti di sanzioni extraterritoriali relative a Cuba, all'Iran e alla Libia, l'UE ha adottato un regolamento che stabilisce che, se un tribunale situato al di fuori dell'UE ha preso una decisione che dà effetto a determinate leggi statunitensi sulle sanzioni, il la decisione "non sarebbe riconosciuta o esecutiva" e ordinerebbe ai cittadini e alle persone residenti nell'UE di non conformarsi alle leggi statunitensi. L'UE ha anche affermato nella propria politica sanzionatoria di considerare le sanzioni extraterritoriali contrarie al diritto internazionale.
Allo stesso modo, l' Assemblea generale delle Nazioni Unite e il Consiglio per i diritti umani hanno dichiarato illegali le sanzioni extraterritoriali. Nella sua più recente risoluzione sull'argomento, l'Assemblea Generale ha affermato di "opporsi fermamente [ed]] alle sanzioni extraterritoriali e di" invitare [tutti] gli Stati membri a non riconoscere tali misure né ad applicarle ".
Extraterritorialità combinata con completezza
Le sanzioni che pretendono di essere applicate in modo extraterritoriale sono spesso anche globali, nel senso che colpiscono il paese sanzionato nel suo insieme, al contrario della sola élite al potere. Esempi includono le sanzioni statunitensi imposte contro l' Iran e la Libia negli anni '90 o le sanzioni decennali contro Cuba . Oltre ad essere illegali, sanzioni di questo tipo hanno un impatto devastante sui diritti umani.
La logica dietro sanzioni globali è che la miseria inflitta alla popolazione sarà così estrema che le persone sono costrette a ribellarsi contro il loro governo e chiedere il cambiamento. Tali sanzioni paralizzano l'economia di uno stato; interrompere la disponibilità di cibo, medicine, acqua potabile e forniture igienico-sanitarie; interferire con il funzionamento dei sistemi sanitari e educativi; e minare la capacità delle persone di lavorare. Questi non sono effetti indesiderati: sono l'idea generale.
Le sanzioni globali multilaterali erano più comuni, fino a quando il loro impatto è stato notoriamente evidenziato dalla crisi umanitaria in Iraq negli anni '90. Le sanzioni imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite contro l'Iraq hanno portato a un'immediata carenza di approvvigionamento di beni essenziali, prezzi alle stelle alle stelle e diffusa malnutrizione. L'accesso all'assistenza sanitaria di base e ai medicinali è crollato, la mortalità infantile è triplicata e gli standard di vita sono diminuiti di un terzo . Nel 1994, l' UNICEF ha avvertito che a seguito delle sanzioni, 1,5 milioni di civili iracheni erano a rischio di malnutrizione e morte.
In Siria, alcuni analisti ritengono che gli effetti agghiaccianti delle sanzioni con il Caesar Act siano stati avvertiti ancor prima che entrassero in vigore. La valuta siriana è precipitata del 70 percento da aprile e i prezzi sono aumentati così rapidamente che a volte le merci sono più economiche al mattino che alla sera. Lo spettro della incombente crisi economica e la miseria che ne deriverà inevitabilmente hanno, secondo il piano, provocato proteste pubbliche contro Assad, a un livello mai visto dai primi anni della guerra.
Un ruolo per sanzioni mirate che rispettano il diritto internazionale
Anche se si accettasse che l'imposizione di sofferenze civili diffuse potrebbe essere giustificata come un modo per ottenere la caduta del regime di Assad - si potrebbe sostenere che senza un cambio di regime, i civili siriani continueranno comunque a soffrire - sanzioni globali non sarebbero la strategia di scelta. Gli studi sull'efficacia delle sanzioni concordano ampiamente sul fatto che le sanzioni hanno un tasso di successo limitato. Uno studio importante su 174 regimi di sanzioni dalla prima guerra mondiale fino al 2000, ad esempio, ha scoperto che le sanzioni avevano avuto "almeno parzialmente successo" in poco più di un terzo dei casi.
Detto questo, sanzioni economiche ben mirate - le cosiddette "sanzioni intelligenti" - hanno un ruolo importante da svolgere nella cassetta degli attrezzi di politica estera degli Stati e ci sono state senza dubbio situazioni in cui le sanzioni hanno promosso il rispetto del diritto internazionale.
Le sanzioni sono più efficaci se imposte nell'ambito di un'iniziativa multilaterale. Altrimenti, lo stato sanzionato può semplicemente portare i suoi affari altrove - motivo per cui gli Stati Uniti hanno cercato di dare alcuni dei loro programmi di sanzioni, tra cui quelle del Caesar Act contro la Siria, portata extraterritoriale. In un sistema di sicurezza internazionale ben funzionante, un'iniziativa multilaterale sarebbe guidata dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Se il Consiglio di sicurezza imponesse sanzioni obbligatorie e mirate contro alti funzionari del governo siriano, tutti gli Stati membri delle Nazioni Unite sarebbero obbligati ad adottare la propria legislazione sulle sanzioni. L'effetto sarebbe una pressione significativamente maggiore sul governo siriano affinché ottemperasse ai diritti umani internazionali e al diritto umanitario.
In alternativa, l'Assemblea Generale potrebbe intensificare e raccomandare di imporre sanzioni. L'Assemblea Generale lo ha fatto in varie occasioni in passato, anche in relazione alle lotte per l'autodeterminazione e l'indipendenza in Africa negli anni '60 -'80, l'aggressione sudafricana e l'apartheid nello stesso periodo e l'aggressione israeliana negli anni '80 e '90 . Gli Stati non sarebbero obbligati ad agire in base a tale raccomandazione, ma probabilmente si sentirebbero spinti a farlo.
Indipendentemente dal fatto che le sanzioni siano raccomandate dal Consiglio di sicurezza o imposte unilateralmente dagli Stati, anche su raccomandazione dell'Assemblea Generale, dovrebbero conformarsi al diritto internazionale. Sfortunatamente, tuttavia, la questione delle sanzioni unilaterali è un'area grigia del diritto internazionale che non è facile da navigare per gli Stati. Nel 2017 il relatore speciale delle Nazioni Unite sull'impatto negativo delle misure unilaterali coercitive sul godimento dei diritti umani ha compiuto un passo verso la correzione di questa situazione elaborando un progetto di dichiarazione sulle misure unilaterali coercitive e lo stato di diritto . Sulla legalità, l'attuale bozza di testo afferma che le sanzioni sono illegali se pretendono di applicare extraterritorialmente e / o se infliggono sofferenze indebite a una popolazione civile. Afferma che quando le sanzioni "producono effetti comparabili a quelli di un blocco in tempo di guerra, le pertinenti norme del diritto internazionale umanitario applicabili al blocco, nonché i requisiti generali di necessità, proporzionalità e discriminazione e i divieti e punizione collettiva", dovrebbero applicare.
Criticamente, fino a quando gli Stati continuano a utilizzare sanzioni unilaterali, il progetto di dichiarazione stabilisce "regole di comportamento" per mitigare gli impatti negativi delle sanzioni. Questi includono: condurre una valutazione dell'impatto sui diritti umani prima dell'imposizione delle sanzioni e monitorarne l'effetto; fornire esenzioni per gli articoli umanitari; e garantire che i gruppi colpiti siano in grado di ottenere "rimedi e risarcimenti".
Il Caesar Act prevede una "rinuncia umanitaria", sebbene non sia difficile immaginare gli ostacoli burocratici associati alla necessità per il presidente degli Stati Uniti di certificare al Congresso che la rinuncia è "importante per rispondere a un'esigenza umanitaria" e "coerente con il interessi di sicurezza nazionale "degli Stati Uniti. La legge non dice nulla in merito alle valutazioni o al monitoraggio dell'impatto sui diritti umani e certamente non si fa menzione di rimedi o mezzi di ricorso per la popolazione colpita.
Per gli Stati che desiderano promuovere il rispetto del diritto internazionale, sanzioni ben mirate, idealmente autorizzate o almeno raccomandate dalle Nazioni Unite, sono uno strumento di fondamentale importanza. Ma sanzioni globali, unilaterali ed extraterritoriali che hanno impatti eclatanti sui diritti umani di una popolazione civile non hanno spazio nel diritto internazionale e non dovrebbero avere spazio nella politica estera.
*Rebecca Barber ( account Twitter @becjbarber) è consulente indipendente in politica umanitaria e diritto internazionale e dottoranda presso la TC Beirne School of Law e l'Asia Pacific Centre for the Responsibility to Protect, Università del Queensland, Australia. La sua ricerca si concentra sulla competenza dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite in materia di pace e sicurezza internazionali. Prima di intraprendere il dottorato di ricerca ha avuto una carriera di oltre 15 anni con ONG umanitarie internazionali, gestione di diritti umani e programmi di assistenza legale, nonché programmi multisettoriali di risposta umanitaria, in Asia meridionale (Afghanistan e Pakistan), Sud-est asiatico e Africa . Ha anche lavorato come consulente per la difesa umanitaria con Oxfam e Save the Children e ha tenuto conferenze e sviluppato unità per i master nel programma di assistenza umanitaria presso la Deakin University.
