“Iran nuclear deal”: cosa è lecito attendersi

Di Giovanni Barbieri
 

Il 16 Gennaio scorso l’Aiea, l’Agenzia Internazionale per l’Energia Atomica, ha confermato che l’Iran ha rispettato gli impegni assunti nell’ambito del programma di azione comune (JPCOA), preliminare all’Implementation Day, ovvero la data di entrata in vigore dell’Accordo firmato il 14 Luglio scorso (1) e che, sostanzialmente, decreta la fine del regime sanzionatorio nei confronti dell’Iran.

Dopo tredici anni di controversie diplomatiche, sei anni di sanzioni economiche e un clima di generale isolamento internazionale, l’Iran potrebbe (il condizionale è d’obbligo) tornare ad essere ciò che fino ad adesso è stato sulla carta, ovvero un attore regionale di rilevanza strategica nel Mashreq (2).

Nonostante le limitazioni imposte dal regime sanzionatorio, l’Iran è stato in grado di mantenere un buon livello di stabilità politica ed economica interna, senza rinunciare all’esercizio della propria influenza politica all’esterno, seppur in forma ridotta e nella maggior parte dei casi coperta. Le direttrici tradizionali di questo impegno in politica estera regionale si sono concentrate in Libano e Cisgiordania, attraverso il supporto ad Hezbollah ed Hamas e, più recentemente, in Siria, a supporto del Governo di Bashar al-Assad contro le forze dello Stato Islamico (IS) e dei ribelli moderati. E’ esattamente questa ambizione di protagonismo regionale a contrapporre l’Iran agli altri due attori strategici della regione, Israele ed Arabia Saudita, i quali, in questo lasso di tempo, hanno contribuito a creare e mantenere le condizioni affinché l’Iran rimanesse isolato sul piano internazionale, sulla base delle proprie preoccupazioni relative alla sicurezza regionale.

La nuova stagione inaugurata dall’Accordo non risolverà certamente i problemi di stabilità della regione, ma ridefinirà certamente i rapporti di forza al suo interno. La riabilitazione dell’Iran, da “stato canaglia” a membro della Comunità Internazionale, lo rende il candidato ideale per il ruolo di principale competitor dell’Arabia Saudita e di Israele per quanto riguarda la definizione di un ordine di sicurezza regionale. Quale forma avrà questo ordine e quali ripercussioni sulle dinamiche di sicurezza regionali non è possibile predirlo con certezza, ma si può affermare con relativa sicurezza che produrrà effetti importanti in termini di ridefinizione dell’equilibrio politico regionale.

L’Accordo, definito dal Presidente Obama come “not just the best choice among alternatives, [but] the strongest non-proliferation agreement ever negotiated” (3), si compone di due parti fondamentali. La prima riguarda le restrizioni di carattere materiale alle attività di arricchimento dell’uranio, che dovranno avere luogo negli impianti e secondo le modalità indicate. Accanto alla cooperazione con gli ispettori internazionali dell’AIEA, le autorità iraniane dovranno procedere all’arricchimento dell’uranio esclusivamente utilizzando le centrifughe localizzate nell’impianto di Natanz per un periodo di 10 anni, e per 15 anni la percentuale di arricchimento non potrà superare la soglia del 3,67%. L’Accordo prevede altresì la riconversione a Centro Studi dell’impianto di Ferdow, sotterraneo e per questo motivo invisibile allo screening satellitare, ritenuto dai servizi informativi israeliani come uno dei siti in cui Teheran ha effettuato attività di arricchimento dell’uranio a fini bellici. Inoltre, il reattore ad acqua pesante di Arak, altra installazione ritenuta da Israele in grado di produrre, da sola, una quantità di materiale fissile sufficiente ad alimentare un ordigno nucleare, sarà smantellato e ricostruito in maniera compatibile ai limiti di arricchimento indicati dall’Accordo. Il plutonio prodotto da questo impianto sarà inviato all’estero e il 95% dell’uranio già prodotto dall’Iran dovrà essere diluito od esportato. La ratio di questi provvedimenti è quella di mettere l’Iran in condizione di impiegare un anno circa per la produzione del materiale fissile sufficiente a produrre ordigni nucleari, un lasso di tempo sufficiente a fare emergere questo tipo di attività e per adottare le necessarie contromisure. La seconda parte dell’accordo è relativa al ripristino del regime sanzionatorio entro 65 giorni nei confronti dell’Iran nel caso in cui qualsiasi parte dell’Accordo venisse violata. A questo proposito, nonostante la dimostrazione di buona volontà offerta dall’Amministrazione Obama nel ripianare i dissapori di lunga data tra i due governi, resta una certa rigidità per quanto riguarda le attività dell’industria bellica convenzionale iraniana. Gli Stati Uniti, infatti, oltre ad avere fatto presente che godono di tutti i poteri per ripristinare il regime sanzionatorio in caso di violazione dell’Accordo, mantengono inalterate le sanzioni per i prossimi 8 anni relativamente al programma di implementazione balistica del governo di Teheran.

Il contesto Teorico

Barry Buzan ed Ole Weaver, due studiosi di Relazioni Internazionali, hanno formulato una teoria della sicurezza regionale denominata “Regional Security Complex Theory” (4). Il fondamento di questa teoria è che tutte le regioni del mondo, intese come aree che includono raggruppamenti di stati, siano caratterizzate da dinamiche di sicurezza specifiche e distintive che le differenziano da tutte le altre regioni del mondo. L’intuizione di fondo è che i problemi legati alla sicurezza non siano in grado di essere “proiettati” a lunghe distanze ma rimangano confinati entro le aree geografiche in cui originano. In queste aree geografiche è possibile individuare tanti “complessi”, definiti da Buzan come raggruppamenti di Stati caratterizzati da relazioni di amicizia/ostilità. L’incontro degli interessi contrastanti di questi raggruppamenti definisce una matrice di relazioni di sicurezza che, a livello regionale, sono caratterizzate da una forte interdipendenza: le decisioni di uno Stato per quel che riguarda la propria sicurezza vengono definite in base ai propri interessi nazionali ed in funzione delle decisioni degli Stati confinanti. La regione in questione, il Mashreq, è caratterizzata dall’esistenza di tali raggruppamenti. L’alleanza Siria-Iran, l’ostilità Iran-Iraq, le tensioni Iran-Arabi Saudita, l’alleanza Israele – Arabia Saudita, l’ostilità Israele – Iran. Un quadro di questo tipo, considerato alla luce della RSCT, aiuta a spiegare per quale motivo l’Iran sia stato fino ad adesso isolato politicamente nella regione, per quale motivo sia stato isolato sul piano internazionale e perché l’opzione militare sia sempre stata scartata come metodo di risoluzione della controversia sul nucleare. L’alto numero di interessi in gioco all’interno della regione ha reso diplomaticamente problematica l’opzione militare per disinnescare le ambizioni nucleari iraniane. A sua volta l’Iran, data la condizione di accerchiamento regionale e, nel tempo, internazionale, dovuta soprattutto alla retorica statunitense sugli “Stati Canaglia”, ha considerato l’opzione nucleare come una carta da giocare per tutelare i propri interessi di sicurezza in una partita che ha giocato da solo. Gli ultimi sviluppi in Siria, la cui destabilizzazione potrebbe provocare un effetto domino di proporzioni non esattamente prevedibili ma certamente infauste per gli equilibri della regione, ed il coinvolgimento dell’Iran come attore sul campo in prima linea, hanno reso possibile l’evoluzione della situazione nella direzione di una soluzione diplomatica che contempera molti degli interessi coinvolti.

L’ambiente strategico regionale ed i possibili sviluppi

L’Accordo del 14 Luglio non rimuove le preoccupazioni di Israele e dell’Arabia Saudita, con Israele che lo considera un “errore storico” (5) e l’Arabia Saudita che esprime le sue preoccupazione sull’affidabilità dell’Iran circa le prospettive di cooperazione con gli ispettori internazionali (6). La preoccupazione fondamentale è che l’Iran, in futuro, possa sfruttare la tecnologia di arricchimento implementata grazie all’Accordo a fini militari, dotandosi di un proprio arsenale nucleare. Dal punto di vista di Israele e dell’Arabia Saudita, sarebbe questo uno scenario decisamente poco desiderabile, dal momento che un arsenale nucleare darebbe all’Iran la possibilità di imporsi come attore principale a livello regionale, con la possibilità di definire un proprio ordine politico. Questa posizione sembra essere dovuta all’atteggiamento tradizionale di ostilità nei confronti dell’Iran da parte del “complesso” Israele – Arabia Saudita, che potrebbe attenuarsi nel tempo nel caso in cui l’Iran preferisca sfruttare i vantaggi derivanti dalla riabilitazione a livello internazionale piuttosto che seguire una strategia di politica di potenza regionale che, al contrario, li vanificherebbe. La rimozione delle sanzioni comporta per l’Iran l’apertura di una serie di scenari che lo rendono appetibile, sul piano internazionale, dal punto di vista degli investimenti esteri, del commercio estero e, non ultimo, della commercializzazione di prodotti petroliferi di cui è particolarmente dotato. Una politica finalizzata all’acquisizione dell’arma nucleare sarebbe quindi controproducente per l’Iran, fermo restando che l’Accordo prevede un ripristino entro 65 giorni di tutte le sanzioni nel caso cui questo venga violato. Oltretutto, gli effetti economici derivanti dall’apertura, renderebbero inutile il perseguimento di una politica finalizzata all’acquisizione di armamenti nucleari, dal momento che darebbero all’Iran la possibilità di porsi come attore guida di un’integrazione regionale basata sul commercio e sull’interazione economica. Il Presidente Rouhani sembra percorrere esattamente questa strada, orientata allo sviluppo economico, e attendista sul piano dell’implementazione di una postura assertiva finalizzata ad imporre un’egemonia politica regionale. L’unico segnale in quest’ultima direzione, se così può essere interpretato, è stata la proposta del Ministro degli Esteri Mohammad Javad Zarif, il quale si è spinto a proporre la cooperazione in ambito nucleare agli Stati Arabi e la creazione di un tavolo di concertazione multilaterale finalizzato alla discussione e risoluzione pacifica delle controversie regionali (7). Una proposta di questo tipo, dal punto di vista diplomatico, è giustificabile alla luce delle preoccupazioni Saudite relativamente all’efficacia ed all’implementazione del sistema dei controlli previsti dall’Accordo relativamente all’attività iraniana di arricchimento dell’Uranio. Nelle parole di Zarif, “[the] regional platform would not only address Syria and Yemen but civil nuclear cooperation including central nuclear enrichment to general nuclear fuel, which could be done through technical collaboration between the Islamic countries of the region” (8).

Dal lato opposto, rimane la sostanziale diffidenza degli Stati Uniti, che nonostante abbiano sostenuto la conclusione dell’Accordo con particolare vigore, rimarcano la possibilità del ripristino immediato delle sanzioni oltre al mantenimento di quelle relative al programma balistico iraniano.

Ciò che è certo è che l’Accordo si inserisce nell’ambito regionale in questione in maniera del tutto inusuale. Un Accordo di questo tipo, che incide in maniera così decisa su una molteplicità di interessi in gioco, non è un evento ricorrente in politica internazionale, tanto meno in Medio-Oriente dove le dinamiche di sicurezza sono esposte in maniera ricorrente all’influsso di elementi interni ed esterni. Gli effetti prodotti dall’Accordo potrebbero generare dinamiche inaspettate, incidendo ad esempio sulle tradizionali linee di frattura tra mondo sciita e sunnita, riuscendo a sanarle parzialmente intorno al tema della cooperazione economica multilaterale ed aprendo scenari fino ad oggi impensabili. Allo stesso tempo, tuttavia, potrebbe modificare le dinamiche di rivalità esistenti, trasformandole dalla modalità attuale di “proxy wars” (9) a quelle di un più tipico confronto militare convenzionale in termini di riarmo.

Le conseguenze delle sanzioni e le nuove opportunità economiche per l’Iran

Le sanzioni imposte all’Iran a partire dal 2006 hanno condizionato pesantemente le prestazioni economiche di un paese che già non godeva di fondamentali eccezionali.  

Fino al 16 Gennaio 2016, sono esistiti tre diversi regimi sanzionatori internazionali adottati per contrastare il programma nucleare iraniano. Il primo, quello dell’Onu, si è sviluppato in quattro round sanzionatori a causa del rifiuto di Teheran di interrompere il processo di arricchimento dell’uranio. L’obiettivo di queste sanzioni era quello di bloccare il rifornimento di armamenti pesanti e di tecnologia nucleare vero l’Iran, il blocco delle esportazioni di armamenti dall’Iran ed il congelamento di attività finanziarie e commerciali di individui ed imprese ritenuti aventi un ruolo attivo nel programma governativo di arricchimento dell’uranio (10).

Gli altri due regimi sanzionatori, quello statunitense ed europeo, oltre a coprire i settori summenzionati, si estendono al blocco delle transazioni commerciali aventi ad oggetto tecnologie e macchinari destinati all’industria petrolifera (estrazione, raffinazione, trasporto), il blocco delle importazioni di prodotti gasiferi e petroliferi iraniani, il blocco delle transazioni finanziarie da e verso l’Iran, oltre al congelamento dei beni di proprietà della Banca Centrale Iraniana così come delle transazioni in oro e metalli preziosi con la stessa banca.

Non è difficile immaginare quali conseguenze abbia sortito l’adozione di queste misure (11). L’Iran ha dovuto fronteggiare una costante crescita dell’inflazione fino al 40%, il cui effetto più rilevante si è riflesso sull’aumento dei prezzi al dettaglio dei generi alimentari (sottratti, con il settore medicale, al regime sanzionatorio). Nel giro di pochi anni la disoccupazione ha toccato la quota del 10,3%, mentre nel periodo 2010-2013 il paese ha conosciuto il fenomeno dell’emigrazione di massa di circa 300.000 giovani con formazione superiore. Il crollo degli introiti derivanti dal settore petrolifero ha provocato il deprezzamento del Riyal di circa 2/3 rispetto al dollaro, con le connesse conseguenze in termini di aumentato peso del debito pubblico in percentuale sul PIL.

La rimozione delle sanzioni porterebbe a Teheran una ventata di aria fresca, di cui quelle che seguono sono solo alcune delle opportunità più immediatamente tangibili da parte del governo.

In primo luogo, la riapertura ai mercati internazionali per quanto riguarda la sola commercializzazione dei prodotti gasiferi e petroliferi genererebbe una crescita annuale aggiuntiva di un 2%, destinata a toccare quota 5% nell’arco di un anno e, potenzialmente, 8% nei successivi 18 mesi. Questa previsione si spiega a partire dall’entità delle riserve Iraniane, quantificate in 157,8 milioni di barili di petrolio (sufficienti a rifornire la Cina per 40 anni sulla base dell’attuale livello di domanda). La rimozione delle sanzioni metterebbe in condizione l’Iran di aumentare la propria capacità estrattiva tra i 600.000 e gli 800.000 barili di petrolio al giorno nel giro di pochi mesi, una quota che ammonta a circa il 4% della produzione globale. Una situazione di questo tipo rappresenterebbe un’ottima notizia per l’Iran, ma una pessima notizia per l’Arabia Saudita che vedrebbe sottrarsi, in una prospettiva di medio periodo, quote importanti del mercato globale.

Un effetto non meno importante sul livello domestico è costituito dall’attrazione degli investimenti diretti esteri nel settore petrolifero che, presumibilmente, avrebbero ricadute importanti sui livelli occupazionali e salariali. La conseguenza più immediata sarebbe l’inversione del trend migratorio, con il rientro in patria delle centinaia di migliaia di giovani dotati di un’istruzione superiore. La riacquisizione di un tale capitale umano metterebbe l’Iran in condizione di sviluppare un tessuto industriale ed economico in grado di competere con le economie più avanzate e di ampliare la capacità di attrazione degli investimenti esteri allargandola ad altri settori, in particolare a quello del consumo che, in Iran, coinvolgerebbe una popolazione di 78 milioni di persone. Questo tipo di previsioni sono confortate dai dati relativi all’interesse delle compagnie petrolifere estere nelle riserve iraniane, quantificabili in accordi già negoziati per un valore di 100 miliardi di dollari (12).

Il ministro dei trasporti iraniani ha inoltre dichiarato che nei prossimi 10 anni il paese avrà l’esigenza di rinnovare la propria flotta aerea commerciale composta da 400 unità, il che si tradurrebbe in un giro d’affari da 20 miliardi di dollari che coinvolgerebbe le due aziende leader globali del settore, Airbus e Boeing. Inoltre, sempre per la dimensione del mercato interno iraniano e per le prospettive di sviluppo del settore bancario nazionale, paesi come la Turchia, l’Oman e gli Emirati Arabi Uniti potrebbero rivolgere le proprie attività finanziarie verso l’Iran, scalzando ulteriormente l’Arabia Saudita dall’attuale posizione di egemone economico regionale.

Data la particolare natura del regime politico di Teheran, esiste la possibilità, espressa come preoccupazione da una platea di osservatori, che una tale rinascita economica possa essere sfruttata dal Consiglio della Guardia Rivoluzionaria Iraniana a proprio vantaggio, al fine di consolidare il proprio potere all’interno della Repubblica Islamica e sfruttarlo verso l’esterno in maniera coercitiva per soddisfare i propri interessi a livello regionale. Considerata la complessità del sistema politico iraniano, l’applicazione al suo interno del principio di separazione dei poteri, l’esistenza di un fitto meccanismo di pesi e contrappesi che vaglia la legge dello Stato conformemente ai precetti Costituzionali ed a quelli della legge islamica, sembra improbabile che la crescita economica possa essere sfruttata da un ristretto gruppo ai vertici dello Stato per attuare una svolta autoritaria. Al contrario, nel rispetto dello spirito delineato dall’Accordo, è possibile immaginare come questa nuova apertura creerà le condizioni favorevoli per una “responsabilizzazione” internazionale dell’Iran, attraverso la creazione e lo stabilimento di relazioni bilaterali diffuse, tanto a livello regionale quanto a livello internazionale, finalizzate a consolidare la nuova immagine di Teheran come paese “affidabile” in una regione instabile.

Possibili sviluppi futuri

Questo scenario è quello più interessante in relazione alle future reazioni di Arabia Saudita ed Israele. Al di là della retorica politica sulla bomba atomica, i due paesi sono mossi da interessi di fondo sostanzialmente diversi. L’obiettivo fondamentale della strategia di sicurezza Israeliana è quello di eliminare le minacce alla propria sovranità attraverso il contenimento, realizzato attraverso la creazione di una rete di alleanze politiche il cui fulcro principale è la cooperazione economica e militare con l’Occidente. Per l’Arabia Saudita, al contrario, l’obiettivo principale è lo stabilimento della propria egemonia “ideologica” e politica sui paesi arabi del Golfo e, più in generale, su tutta l’area del Mashreq. Gli strumenti per il conseguimento di questo obiettivo, fino ad oggi, sono stati quelli della vicinanza politica e diplomatica ad Israele nell’ambito di un sistema di cooperazione economica e militare con l’Occidente(di cui il Consiglio di Cooperazione del Golfo è il forum di negoziazione principale), unitamente al finanziamento di movimenti religiosi fondamentalisti in numerosi paesi del Maghreb e un coinvolgimento più o meno diretto nelle azioni di destabilizzazione politica di paesi del Mashreq, quali ad esempio lo Yemen e la Siria. Un Iran risollevato, dunque, non costituirebbe soltanto una minaccia alla posizione di preminenza economica saudita nella regione ma, fatto più rilevante, anche un ostacolo alla diffusione dell’ordine politico “sunnita” perseguito dall’Arabia Saudita. Una forte crescita economica permetterebbe infatti a Teheran di proporsi in maniera più decisa e meno nascosta come contrappeso politico all’Arabia Saudita, in un confronto che escluderebbe il ricorso al finanziamento della guerriglia e delle “proxy wars”.

Tutto ciò si tradurrebbe nell’assistenza militare ai governi di quei paesi come lo Yemen, l’Iraq e la Siria, la cui esistenza è minacciata dal fondamentalismo religioso che oggi si raggruppa sotto la bandiera dello Stato Islamico, e le cui attività minacciano non soltanto i paesi in cui operano ma anche quelli confinanti. Letta in questi termini, si potrebbe avere la sensazione, non troppo remota, che l’Iran sia stato individuato come l’unico attore regionale in grado di mettere ordine nel grande disordine generato dalla comparsa dello Stato Islamico e che la conclusione dell’Accordo sia stata favorita anche e soprattutto da questa circostanza.

Quel che è certo è che l’effetto principale dell’Accordo sarà quello di fare emergere l’Iran come attore strategico primario in Medio Oriente. Nel medio periodo è lecito attendersi che la politica estera iraniana convergerà con gli obiettivi strategici occidentali per quel che riguarda la risoluzione delle controversie militari con lo Stato Islamico, primariamente in Siria. La nota preferenza del presidente Rouhani per il perseguimento di una strategia di integrazione economica regionale finalizzata al rafforzamento del potere statale, fa ritenere che, almeno nel breve periodo, la politica di Teheran non sarà una politica di potenza. Il rinnovato peso politico dell’Iran innescherà certamente una ridefinizione delle alleanze regionali e, se gestito in maniera politicamente intelligente da parte di Teheran, potrebbe produrre degli effetti anche al livello delle relazioni di ostilità con l’Arabia Saudita ed Israele. E’ tuttavia difficile prevedere questo tipo di evoluzioni, dal momento che sono legate ad una molteplicità di variabili sistemiche la cui interazione raramente produce risultati lineari.